使我中國(guó)林業(yè)發(fā)展已到了一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折關(guān)頭。清醒地認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要，它可以們站在歷史的最高度把握當(dāng)前時(shí)局，以便設(shè)計(jì)未來(lái)。

目前的背景

目前中國(guó)林業(yè)發(fā)展的背景，至少有6個(gè)中國(guó)5千年歷史上所從來(lái)沒(méi)有過(guò)的特點(diǎn)：

1. 國(guó)家不再依靠采伐森林資源進(jìn)行原始資本積累了

幾千年來(lái)，中國(guó)人一直從森林得到土地、木材、資金和其它財(cái)富。建國(guó)以來(lái)50余年，估計(jì)全國(guó)森林采伐業(yè)上交國(guó)家利稅數(shù)千億元，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了巨額資金。目前國(guó)家已初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，近些年來(lái)第三產(chǎn)業(yè)又發(fā)展迅速，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門(mén)都已走出了短缺時(shí)代。2001年，中國(guó)的GDP總量預(yù)計(jì)達(dá)到96500億元，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第7位；中國(guó)的外匯儲(chǔ)備已突破2000億美元，居世界第2位；中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易已居世界第11位；吸引外資總量已居世界第2位（450－500億美元/年）。目前，全國(guó)的森林采伐業(yè)產(chǎn)值僅相當(dāng)于全國(guó)GDP的0.28％。因此，國(guó)家已完全沒(méi)有必要再通過(guò)采伐森林積累財(cái)富了。這是我國(guó)5千年來(lái)所沒(méi)有過(guò)的第1個(gè)轉(zhuǎn)變。

2. 農(nóng)業(yè)的基本過(guò)關(guān)為森林資源的回復(fù)提供了空間

在中國(guó)的歷史上，農(nóng)業(yè)往往以犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)支撐對(duì)糧食和畜產(chǎn)品的需求，但目前農(nóng)業(yè)形勢(shì)已發(fā)生了根本性的變化：據(jù)國(guó)家內(nèi)貿(mào)局測(cè)算，在111種農(nóng)副產(chǎn)品中，供求基本平衡和供過(guò)于求的商品占97.3％，而且價(jià)格不斷走低。雖然我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩不會(huì)是長(zhǎng)期現(xiàn)象，但也正是為了規(guī)避這個(gè)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)上也出現(xiàn)了從整體上理順大農(nóng)業(yè)扭曲格局的歷史機(jī)遇。這其實(shí)同時(shí)也是林業(yè)的歷史機(jī)遇，它為森林的回復(fù)提供了空間。這是我國(guó)5千年來(lái)所沒(méi)過(guò)的第2個(gè)轉(zhuǎn)變。

3. 居民手中的7萬(wàn)億元存款是一巨大林業(yè)發(fā)展資源

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)居民的收入已增長(zhǎng)了幾十倍。標(biāo)志一個(gè)國(guó)家居民生活水平的恩格爾系數(shù)，中國(guó)已從1991年的53.8％，下降到了目前的約46％。恩格爾系數(shù)，60％以上為貧困，50－60％為溫飽，40－50％為小康。無(wú)疑中國(guó)已擺脫低收入國(guó)家行列，進(jìn)入了中下收入的小康行列。目前，全國(guó)個(gè)人儲(chǔ)蓄總額已達(dá)7萬(wàn)億元以上（2000年以前是6萬(wàn)億）。無(wú)疑，這一儲(chǔ)蓄還會(huì)迅猛增長(zhǎng)。雖然這些儲(chǔ)蓄和這一小康主要存在于城鎮(zhèn)地區(qū)，但總體上來(lái)說(shuō)，在我國(guó)已存在著巨額個(gè)人資金向林業(yè)流動(dòng)的可能性。這是我國(guó)5千年來(lái)所沒(méi)有過(guò)的第3個(gè)轉(zhuǎn)變。

4. 可持續(xù)發(fā)展決定了我國(guó)要走向環(huán)境經(jīng)濟(jì)時(shí)代

可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)策正改變著中國(guó)幾千年來(lái)的發(fā)展模式和發(fā)展機(jī)制�？沙掷m(xù)發(fā)展的主要內(nèi)涵是一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的制度安排。它的保障體系是綠色經(jīng)濟(jì)政策，衡量標(biāo)準(zhǔn)是可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，信息系統(tǒng)是綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，倫理基礎(chǔ)是代際公平和環(huán)境倫理觀。這種環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度要求對(duì)自然資源和環(huán)境資源通過(guò)有償利用或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)却胧┻M(jìn)行可持續(xù)的有效率的配置，要求實(shí)施把環(huán)境的外部性內(nèi)部化的綠色政策。近些年來(lái)，我國(guó)國(guó)民的環(huán)境意識(shí)也空前增強(qiáng)，環(huán)境需求空前強(qiáng)烈。

對(duì)林業(yè)來(lái)講，這一新的背景突出了林業(yè)在未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的地位，尤其突出了林業(yè)制度變革的重要性、必然性和緊迫性。這一新的背景還意味著國(guó)家和社會(huì)將會(huì)對(duì)森林給予大力保護(hù)和發(fā)展，以及國(guó)家和社會(huì)會(huì)對(duì)森林生態(tài)效益予以補(bǔ)償，而且建立森林環(huán)境市場(chǎng)或環(huán)境服務(wù)交換關(guān)系也是可能的。2001年，國(guó)家已向林業(yè)部門(mén)支付了10億元森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，未來(lái)數(shù)年有可能達(dá)到70億元/年。在我國(guó)的一些地方，森林生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交換案例也開(kāi)始現(xiàn)。這一切都意味著我國(guó)的森林環(huán)境經(jīng)濟(jì)時(shí)代即將開(kāi)始。這是我國(guó)5千年來(lái)所沒(méi)有過(guò)的第4個(gè)轉(zhuǎn)變。

5. 加入WTO逼迫林業(yè)重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)換和社會(huì)的轉(zhuǎn)型已是發(fā)展的一個(gè)定數(shù)。目前我國(guó)某些行業(yè)和地區(qū)的市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高。相比之下，林業(yè)還是非常落后的。盡管我國(guó)林業(yè)在改革開(kāi)放20余年來(lái)成績(jī)卓著，但由于林業(yè)行業(yè)的改革多為刮風(fēng)多下雨少，以至于在這20余年中，林業(yè)發(fā)展基本上沒(méi)能象其它行業(yè)那樣運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量盡快走出短缺時(shí)代。目前，我國(guó)林業(yè)政策和體制的理念基礎(chǔ)仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的，它已成為林業(yè)發(fā)展的羈絆。尤其是加入WTO以后，我國(guó)將會(huì)在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)被完全納入全球化的市場(chǎng)機(jī)制之中。這將給我國(guó)本來(lái)就先天不足的森林資源和滯后的林業(yè)制度帶來(lái)巨大的沖擊。這是我國(guó)5千年來(lái)沒(méi)有過(guò)的第5個(gè)轉(zhuǎn)變。

6. 中國(guó)林業(yè)的短缺形象已被國(guó)內(nèi)外所強(qiáng)烈關(guān)注

與大多數(shù)部門(mén)已經(jīng)擺脫了短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代相反，我國(guó)林業(yè)部門(mén)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的背景下，卻顯得更為短缺。這一點(diǎn)給國(guó)民和國(guó)際社會(huì)留下了強(qiáng)列印象。木材短缺――“九五"期間年均進(jìn)口木材和林產(chǎn)品消耗外匯379.77億美元，未來(lái)十年木材供需缺口年均3500－5500萬(wàn)M⒊；森林短缺――中國(guó)人口占世界的22％，中國(guó)的森林資源僅占世界的4％，森林覆蓋率只有世界的一半；生態(tài)短缺――水土流失積重難返，水旱災(zāi)害每年都侵襲約1/3的國(guó)土，北方沙塵爆年年肆虐，國(guó)土生態(tài)安全已亮出黃牌。這就是中國(guó)林業(yè)的短缺形象！這些短缺當(dāng)然不是今天造成的，而是在多數(shù)部門(mén)都已走出了短缺后所凸現(xiàn)出的。這是我國(guó)5千年來(lái)所沒(méi)有過(guò)的第6個(gè)轉(zhuǎn)變。

今后的對(duì)策

前面講到，中國(guó)林業(yè)發(fā)展已到了一個(gè)千年轉(zhuǎn)折關(guān)頭。今后如何發(fā)展，需要進(jìn)行一次大設(shè)計(jì)。而這項(xiàng)設(shè)計(jì)的創(chuàng)新性與重要性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于建國(guó)初期對(duì)新中國(guó)林業(yè)制度的設(shè)計(jì)和其后的歷次林業(yè)體制改革。這實(shí)際上是一次把中國(guó)的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的和以財(cái)富積累為主導(dǎo)的傳統(tǒng)林業(yè)，導(dǎo)向可持續(xù)發(fā)展框架和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道的歷史性的設(shè)計(jì)工程。

設(shè)計(jì)者們首先要研究形勢(shì)，反思?xì)v史。而這種反思，應(yīng)當(dāng)有前無(wú)古人后無(wú)來(lái)者的氣慨和有上下5千年的深闊視野。這種設(shè)計(jì)不應(yīng)是局部的、改良的、枝節(jié)性的；而應(yīng)當(dāng)是整體性的、制度性的、歷史性的和革命性的！這里，提供幾個(gè)觀點(diǎn)供參考。

1. 確認(rèn)林業(yè)要轉(zhuǎn)軌到可持續(xù)發(fā)展框架，設(shè)計(jì)一套環(huán)境經(jīng)濟(jì)的林業(yè)制度

可持續(xù)發(fā)展框架的內(nèi)核是環(huán)境經(jīng)濟(jì)的制度和機(jī)制，即要設(shè)計(jì)一套制度和政策以確保把經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)性建立在環(huán)境的持續(xù)性之上。例如，在這個(gè)框架中，一定要有償使用環(huán)境資源；要實(shí)行污染者付費(fèi)和環(huán)境破壞者受罰的制度；要給生態(tài)環(huán)境生產(chǎn)者以補(bǔ)償；要核算環(huán)境價(jià)值、環(huán)境成本和進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；要對(duì)環(huán)境的使用進(jìn)行“折舊”；要設(shè)置自然資源和環(huán)境資源準(zhǔn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的條件；要弘揚(yáng)環(huán)境倫理觀念；要實(shí)行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算和綠色政策，要倡導(dǎo)綠色消費(fèi)等等。

作為林業(yè)部門(mén)，就是要設(shè)計(jì)一套體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)原則的可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)制度。這種制度應(yīng)該在對(duì)傳統(tǒng)林業(yè)的整體性的、制度性的、革命性的和揚(yáng)棄式的改造的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，它應(yīng)體現(xiàn)在發(fā)展理念、林業(yè)技術(shù)、核算體系、管理體制和法規(guī)政策等方方面面的改革上。

2. 確認(rèn)林業(yè)要轉(zhuǎn)軌到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，設(shè)計(jì)一套市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的林業(yè)制度

前已講到，我國(guó)已走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不歸之路。我國(guó)林業(yè)，除了納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，已別無(wú)它途。為此，要設(shè)計(jì)一套市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的林業(yè)制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的林業(yè)制度可以和環(huán)境經(jīng)濟(jì)的林業(yè)制度一體化設(shè)計(jì)。因?yàn)榱謽I(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)也應(yīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。

如果說(shuō)50年前我國(guó)的市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，50年來(lái)我國(guó)林業(yè)還基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的，那么，設(shè)計(jì)新制度并在短短幾年之內(nèi)完成這一市場(chǎng)化變革，這將是極其劇烈和痛苦的事情！其中最劇烈和最痛苦的可能就是政府角色、政府定位和政府行為方式的轉(zhuǎn)變。鑒于中國(guó)林業(yè)改革已很落后和中國(guó)林業(yè)的嚴(yán)重短缺，希望林業(yè)能一反常態(tài)，比其它行業(yè)更加重視利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量，追趕上中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的歷史步伐。

3. 重組林業(yè)管理體制，理順林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系

森林資源的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體制是實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。應(yīng)把中國(guó)的森林資源劃分為商品林、公益林和多功能林，不如此就會(huì)帶來(lái)無(wú)窮的混亂和模糊。目前僅分為商品林和公益林是不科學(xué)的，為了構(gòu)筑新的林業(yè)制度，應(yīng)當(dāng)加以斧正。

我國(guó)的林業(yè)管理體制也應(yīng)重新構(gòu)筑。我國(guó)現(xiàn)行林業(yè)管理體制的框架和理念是從前蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的，至今沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。加上多年來(lái)的種種改良，愈發(fā)顯得混亂，已嚴(yán)重制約了林業(yè)發(fā)展。其中主要問(wèn)題是國(guó)有林產(chǎn)權(quán)虛置。“國(guó)有林”到底是國(guó)有、省有，還是縣有，各級(jí)權(quán)屬的責(zé)權(quán)利是什么，沒(méi)有過(guò)明確的界定。大林區(qū)政企不分，林業(yè)部門(mén)行使地方政權(quán)并承擔(dān)一切政府義務(wù)，這無(wú)異于是把林區(qū)社會(huì)建立在森林采伐之上的制度。

建議把全國(guó)的國(guó)有林和省有林收歸國(guó)有，成立一個(gè)統(tǒng)一的大企業(yè)集團(tuán)，可以叫“國(guó)家森林總局”。國(guó)家森林總局可以下設(shè)省森林局（大林區(qū)也可單設(shè)），其下再設(shè)分局及林場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。國(guó)家森林總局在國(guó)家林業(yè)局監(jiān)控之下，并向中央負(fù)責(zé)，履行國(guó)家委托的使命。其人事實(shí)行內(nèi)部垂直管理，不受地方管轄。國(guó)家森林總局還應(yīng)實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立，自收自支,國(guó)家可通過(guò)免利讓稅對(duì)森林的生態(tài)效益進(jìn)行間接補(bǔ)償，從而又可減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但國(guó)家興辦林業(yè)工程要有償?shù)匚�托�?guó)家森林總局承擔(dān)（如五大林業(yè)生態(tài)程）。初期，中央財(cái)政可以對(duì)這個(gè)國(guó)家森林總局給予若干年的財(cái)政扶持。這種體制極其有利于國(guó)有森林這種公共環(huán)境資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。另外，全國(guó)的集體林可自愿有償?shù)匚�托�?guó)家森林總局經(jīng)營(yíng)，也可成立集體林業(yè)主協(xié)會(huì)自我管理，但要接受同級(jí)林政監(jiān)控；全國(guó)的私有林，則可通過(guò)各級(jí)私有林業(yè)主協(xié)會(huì)自我管理，同樣也要接受政府林業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控。

這樣做會(huì)阻力重重，但這是必需的，因?yàn)檫@樣一種林業(yè)管理體制與森林的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體制是相匹配的，也是與環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度匹配的。只有這樣做才會(huì)為林業(yè)跨越式發(fā)展供給必要的制度創(chuàng)新。中國(guó)森林經(jīng)營(yíng)體制的這種重組是應(yīng)對(duì)21世紀(jì)林業(yè)發(fā)展的基本制度建設(shè)。

4. 確立林業(yè)發(fā)展方針，數(shù)量與質(zhì)量戰(zhàn)略并舉

對(duì)世界各國(guó)林業(yè)發(fā)展眾多案例的研究表明，各國(guó)林業(yè)發(fā)展的共性規(guī)律是先有數(shù)量，后求質(zhì)量。20世紀(jì)六七十年代以前一般是數(shù)量發(fā)展階段，以后一般是質(zhì)量發(fā)展階段。在質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)商品用材林追求的是提高效率、縮小規(guī)模，從而導(dǎo)致了現(xiàn)代工業(yè)人工林的出現(xiàn)；對(duì)公益林和多功能森林，追求的是提高自然度、擴(kuò)大規(guī)模，從而導(dǎo)致了近自然林業(yè)的產(chǎn)生和部分人工林的天然化經(jīng)營(yíng)。

我國(guó)的國(guó)土上還沒(méi)有一個(gè)森林生態(tài)大系統(tǒng)，森林的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足；現(xiàn)有森林的質(zhì)量也比較差，人工用材林的生產(chǎn)率極低（大約是世界平均數(shù)的1/3），人工林和經(jīng)濟(jì)林的比例過(guò)大；天然林比例過(guò)小，天然林的生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)簡(jiǎn)單，各種生態(tài)功能較低。

如果說(shuō)我國(guó)已經(jīng)建造了足夠的森林，那么現(xiàn)在正是轉(zhuǎn)向質(zhì)量戰(zhàn)略的時(shí)候；如果說(shuō)我國(guó)現(xiàn)有的這些森林質(zhì)量較高，那么現(xiàn)在正是轉(zhuǎn)向數(shù)量戰(zhàn)略的時(shí)候。而偏偏是我國(guó)的森林?jǐn)?shù)量與質(zhì)量都不足，就是在這種情況下又趕上了林業(yè)發(fā)展背景的千年劇變，因而采取數(shù)量戰(zhàn)略與質(zhì)量戰(zhàn)略并舉的方針是順理成章的事。這是中國(guó)林業(yè)在上述新的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，也就是新的林業(yè)制度確立之后，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力所必須要明令宣告并要使之深入人心的方針。不管是要發(fā)展所謂的可持續(xù)林業(yè)，還是要發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，都離不開(kāi)這個(gè)二者并舉的方針！

5. 突破政策禁區(qū)大膽發(fā)展私有林；利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶

我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策已經(jīng)出臺(tái)，但在通過(guò)商業(yè)運(yùn)作發(fā)展用材林和森林產(chǎn)權(quán)等方面尚無(wú)大的作為。發(fā)展私有林是快速增加森林資源和解決木材短缺的最有效手段。但發(fā)展私有林一是必須解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，二是必須設(shè)計(jì)好激勵(lì)政策，三是必須儲(chǔ)備好私有林發(fā)展起來(lái)以后的后續(xù)政策。如果群眾自愿組股造林，也是好事。

選擇幾個(gè)理想地區(qū)，通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作調(diào)動(dòng)各種資源，建立幾個(gè)現(xiàn)代化林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，其中主要是與工業(yè)加工一體化的高度現(xiàn)代化的工業(yè)人工林。這是應(yīng)對(duì)加入WTO后的全球化新形勢(shì)所必不可少的戰(zhàn)略舉措。擁有13億人口、960萬(wàn)平方公里國(guó)土和全球最廣大的適合于種植業(yè)發(fā)展的亞熱帶的中國(guó)，不可能永遠(yuǎn)依靠國(guó)外供應(yīng)木材和紙！我們有得天獨(dú)厚的自然條件而卻不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，主要原因是在制度和政策方面，即我國(guó)過(guò)去只是用行政方式發(fā)展一大二公的政府林，忽視了市場(chǎng)機(jī)制的威力。

6. 通過(guò)大動(dòng)作利用大投資，推動(dòng)林業(yè)跨越式發(fā)展

先前國(guó)家林業(yè)局已經(jīng)通過(guò)整合，提出了六大林業(yè)建設(shè)工程。這個(gè)戰(zhàn)略舉措高展遠(yuǎn)矚。通過(guò)幾個(gè)大工程及其必然應(yīng)配套的工程投資，必定能象火車(chē)頭那樣帶動(dòng)森林資源的建設(shè)。相對(duì)于按部就班的發(fā)展，它必然有跨越式發(fā)展的效應(yīng)。

                                                                              2002年